【管制电价理论与实务】自备电厂承担社会责任情况及问题分析
编者按：国网能源院财审所主要聚焦于电价基础理论、国家的输配电价和销售电价等相关政策、电价管理的国际经验、体制机制以及应用案例等,从理论、政策、应用等领域开展研究，实现从理论研究到落地应用的贯通。本专栏将围绕管制电价理论与实务关键问题，从理论研究、模型方法和经验实践等方面展开，结合相关成果和研究思考与读者进行交流分享。
文章导读：自备电厂是我国电力行业的重要组成部分，其出现有着复杂的历史、体制、市场等因素，与我国电力产业发展和电力供应能力密切相关。近年来随着国民经济发展对能源的依赖程度越来越高，企业建设自备电厂的积极性也在持续升温。但是，由于种种原因，目前我国自备电厂在承担社会责任方面还存在诸多问题，自备电厂承担社会责任有关规定亟待细化。本文在梳理国家对自备电厂出台的相关政策规定的基础上，分析自备电厂承担社会责任的情况和问题，最后提出相关政策建议。
自备电厂承担社会责任情况
及问题分析
执笔人：尤培培、赵茜
国网能源院
财会与审计研究所
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引言
由于我国政策上对企业自备电厂的管理较为粗放，自备电厂逃脱了较多的社会责任，近年来我国自备电厂装机规模持续扩大。国家发改委数据显示，截至2016年底，全国企业自备电厂装机容量超过1.42亿千瓦，自备电厂多集中在煤炭资源丰富地区或者高耗能产业集中的地区，我国自备电厂装机规模较大的省份主要是山东、新疆和内蒙。随着电力体制改革不断深入，尽管政策上对自备电厂的要求不断严格，管理上不断收紧，但从执行层面，仍存在较多问题，本文根据政策要求，从执行层面上对自备电厂承担社会责任的有关情况进行分析，总结问题，探求原因，为下一步政策的完善提供相关建议。
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国家对自备电厂承担社会责任提出明确要求
2004年至2018年以来，国务院及国家发改委、国家能源局等部门通过文件形式在电力体制改革方面提出了一系列政策性指导意见和相关实施的操作性原则，以规范燃煤自备电厂的发展和专项管理，化解煤电产能过剩，促进供给侧结构性改革。
2004年6月，正值自备电厂大发展的时期，经国务院批准，国家发改委出台了相关价格、收费政策，要求自备电厂承担部分基金及附加以及系统备用费。2007年国务院批转发改委、能源办《关于加快关停小火电机组若干意见的通知》（国发【2007】2号），首次提出自发自用电量要开始分担可再生能源补贴任务。
2015年11月30日国家发改委出台的《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》(发改经体〔2015〕2752号)，是国家首次专门针对燃煤自备电厂制定政策。意见指出，企业自备电厂自发自用电量应承担并足额缴纳国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、可再生能源发展基金、大中型水库移民后期扶持基金和城市公用事业附加等依法合规设立的政府性基金以及政策性交叉补贴，各级地方政府均不得随意减免或选择性征收;同时指出，拥有并网自备电厂的企业应与电网企业协商确定备用容量，并按约定的备用容量向电网企业支付系统备用费。
国家发展改革委等部门《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见》（发改能源〔2017〕1404号）要求，进一步加强和规范燃煤自备电厂监督管理，要求自备电厂公平承担社会责任，履行相应的调峰义务。
2018年3月国家发改委出台的《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案》要求，严格控制新建燃煤自备电厂，全面清理违规违法燃煤自备电厂，限期整改未公平承担社会责任的问题，严格执行政策性交叉补贴政策，严格依规限期完成环保改造，督促承担电网安全调峰和清洁能源消纳责任。
截至目前，已出台自备电厂承担政策性交叉补贴标准的省份有:山东0.1016元/千瓦时（过渡期0.05元/千瓦时）、吉林0.15元/千瓦时、上海0.103元/千瓦时、福建0.1012元/千瓦时、四川0.015元/千瓦时。其他省份尚未出台相关标准。
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自备电厂承担社会责任存在的问题仍然突出
从广义上来讲，企业自备电厂承担社会责任主要包括足额承担交叉补贴、系统备用费和政府性基金及附加政策，除此之外，还包括按规定安装并运行环保设施等。但从实际执行情况来看，企业自备电厂承担社会责任普遍不够理想。
2.1 自备电厂尚未全面足额承担交叉补贴
我国电价交叉补贴的范围广、金额大，总规模在2500-3600亿之间，交叉补贴主要由一般工商业用户承担，度电承担交叉补贴为0.05-0.1元/千瓦时（居民和农业享受电价交叉补贴平均为0.3元/千瓦时，工商业用户平均承担7.8分/千瓦时）。自备电厂长期以来未承担交叉补贴，本应由自备电厂承担的对农网建设、民生用电、新能源消纳任务等普遍服务责任的补贴全部转移至公共电网用户，在一定程度上推高了企业用能成本、影响了新能源消纳，也带来了市场不公平竞争。根据2016年底全国企业自备电厂装机规模、利用小时数按照5000小时估算，自备电厂需承担电价交叉补贴额度每年超过500亿元，若自备电厂交叉补贴足额承担，可降低一般工商业用户（含大工业）度电交叉补贴负担约1.5分/千瓦时。当前除部分省已明确了自备电厂征收交叉补贴的标准，大部分省向自备电厂征收交叉补贴仍属于“纸面要求”，没有真正得到落实，若高耗能行业为降低用电成本，加快企业自备电厂建设，甚至通过放开增量配电网投资改革，争取实现自供区合法化，将会进一步加剧电价交叉补贴矛盾。
2.2 自备电厂政府性基金政策落实不到位
国家对企业自备电厂征收政府性基金及附加，公平承担社会责任的政策要求是明确的。从2017年自备电厂自发自用电量政府性基金及附加征收实际情况来看，政策尚未落实到位，基金实征征收率不足50%。从各项基金的具体征缴情况来看，可再生能源发展基金征缴金额和覆盖范围最大，实际征收覆盖率约60%。从分省情况看，辽宁、浙江、青海和北京等省份对自备电厂自发自用电量征收基金覆盖率较高；上海、江西和西藏等省份未对自备电厂自发自用电量征收政府性基金及附加。
征收率偏低的主要原因：一是地方政府有强烈的地方保护潜意识。由于拥有自备电厂的企业大多数是大型工业企业，在地方经济发展中占有重要地位，地方政府在落实国家政策时有诸多顾虑。同时，征收的各项基金中大多数应上缴中央财政，用于各项特定支出，地方政府没有直接参与利益的分配，积极性较低。二是电网企业缺乏对企业自备电厂政府性基金征缴的必要手段。各级财政部门是向企业自备电厂征收政府性基金及附加的主体，电网企业作为代收机构虽有强烈的征收意愿，但没有行政手段制约相关企业，也在一定程度上影响征收效果。
2.3 对自备电厂征收系统备用费覆盖范围和征收标准总体偏低
根据政策规定，与电网相连的自备电厂，应按标准向接网的电网企业支付一定的系统备用费，电网企业为自备电厂并网提供支持、调频调压和备用等服务。但部分省市在实际征收中存在诸多困难，自备电厂拖延、拒缴情况普遍存在。同时，由于系统备用费缴纳政策不够明确，多数省份规定参照基本电费标准征收，征收的标准总体偏低。从国家电网经营区域来看，对自备电厂征收系统备用费总体覆盖率不到60%，其中约有六成按容量和需量征收，按电量征收不到四成。
根据国家发改委政策规定，自备电厂系统备用费征收标准按合理补偿成本的原则，由地方政府或者自备电厂与电网协商确定。由于国家对自备电厂系统备用费征收没有统一标准，各单位征收标准差异较大，甘肃、青海、宁夏、新疆、蒙东、福建、山东征收标准均超过20元/千千瓦时，天津、河南征收标准低于10元/千千瓦时。从各省市执行情况来看，按照容量计收基本电费均是参照本省大工业基本电价水平确定。由于大工业基本电价水平是按企业正常用电情况下，弥补电网企业供电成本的原则确定，将其套用至自备电厂系统备用费标准，无法足额补偿电网企业所提供备用成本。只有按容量征收与按电量征收相结合，才能补偿电网企业提供系统备用的成本。
从各省市执行情况来看，大部分地区按照容量或者需量征收系统备用费，即仅按电网向企业提供的容量全额收取了基本电费。仅少部分地区按照电量对部分自备电厂征收征收系统备用费，且征收标准偏低，难以覆盖电网企业为其提供的系统备用成本。
产生系统备用费征收问题的主要原因是各地在落实国家有关政策过程中，对系统备用费认识不到位，部分地方政府也出于降低企业用能成本的考虑，对电网企业向自备电厂征收系统备用费政策支持力度不够。
2.4 部分自备电厂机组能效环保水平偏低
自备电厂普遍存在能耗水平高、环保排放不达标、环保设施不完善等问题。主要原因：一是管理上缺乏规范性规定。由于现行政策规定缺乏细则，使得许多地区以资源综合利用和热电联产为名投资建设了一批低效率、高污染的小机组、小火电，绕过了国家正常审批程序。二是有效监管存在较大难度。在降低成本的驱动下，自备电厂缺乏提高能效、增加环保投入的动力。对比东部某省的统计数据，自备电厂无论从能耗还是污染排放上均与统调电厂存在较大差距。燃煤自备电厂发电煤耗、供电煤耗较该省统调燃煤机组分别高出44克/千瓦时、90克/千瓦时，烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度则比统调燃煤机组高出1-2倍;并网自备电厂中安装除尘、脱硫、脱硝设施的电厂数量分别占61%、55%和51%，同时安装除尘、脱硫、脱硝设施的电厂数量仅占45%，而统调燃煤机组安装除尘、脱硫、脱硝装置的电厂数量则分别占99%、92%(计入循环流化床锅炉后接近100%)和83%。未来在国家环保政策日益严格且煤电落后产能淘汰不断推进的大背景下，容量较小、能耗及污染较高的自备电厂势必成为去产能的重点目标。
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主要政策建议
一是严格落实《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案》，足额收取各项政府性基金及附加等费用，做到应收尽收，对征收不力的地区进行督导或者开展专项检查。未来应将自备电厂缴纳各项费用、环保完成指标等情况纳入金融征信平台、企业信用信息系统等，督促其按时足额缴纳相关费用，切实履行环保责任。
二是建议各地政府价格主管部门应尽快出台企业自备电厂承担电价交叉补贴标准，促使其公平承担社会责任。尚未出台标准的省份，加快补贴标准测算，合理核定自备电厂应承担的交叉补贴责任，维护市场公平。
三是进一步明晰电网企业为自备电厂并网提供支持、调频调压和备用等服务成本，并将其纳入电力行业的监管范围。允许合规的自备电厂根据自身负荷和机组特性自主提供调峰等辅助服务，进一步促进自备电厂承担电网安全调峰和清洁能源消纳责任，同时公平参与电网辅助服务考核与补偿，获得合理收益。
专家介绍
尤培培，国网能源院财会与审计研究所主任经济师。主持开展了输配电价、可再生能源价格、电价交叉补贴、抽水蓄能电站发展模式相关内容的多项国家发改委、能源局和国家电网公司科技项目，获得中国电力科学技术奖、国家能源局软科学研究奖、薛暮桥价格研究奖、国家电网公司科技进步等多项奖励，在期刊、杂志、报纸上发表有关电力能源价格方面的研究分析论文20余篇；参与出版《输配电价理论与实务》、《电价理论与实务丛书》、《国际能源与电力价格分析报告》的编写，申请10余项专利。
赵茜，博士，高级工程师，国网能源院财会与审计研究所研究员。主要从事能源电力价格政策、能源技术经济等领域研究工作，获得中国电力科学技术奖、国家能源局软科学研究优秀成果奖、薛暮桥价格研究奖、中电联电力科技创新奖等多项奖励。
团队简介：国网能源院财会与审计研究所（以下简称财审所）成立于2009年10月，主要负责能源电力价格研究、体制机制改革和监管研究、企业财务与会计管理研究、资本运营管理机制研究、金融发展研究等。财审所积极推动开放、共享的研究交流活动，先后与英国监管机构OFGEM、英国国家电网公司、英国巴斯大学、剑桥大学、国家财政部、国家能源局、国家发改委、中国社科院等机构和专家建立常态化交流机制。
财审所下设财会与审计研究室、电力与能源价格研究室、金融研究室，现有员工29名，专业覆盖电气工程及其自动化、技术经济、财务、金融、数学、计算机科学等，平均年龄35岁，其中博士19人，具有高级职称16人，公司领军专家人才1人，专家人才2人，是一只新老结合、富有朝气、勇于创新的团队。财审所研究成果曾多次获得各类奖项，其中，中国电力科学奖技术奖及电力创新奖10项、能源创新奖3项、薛暮桥价格研究奖5项、国网公司科技进步奖24项等；发表内参专报近百篇，获得公司领导肯定；研究团队曾获得“国家电网有限公司电网先锋党支部”、“国网能源院先进党支部”、“课题攻关党员先锋团队”等称号。
往期回顾
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◀【管制电价理论与实务】输配电事前定价情况下投资监管的国际经验及启示
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编辑：杨彪
审核：蒋东方
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